Gefeiert wird hier nur selten, und wenn, dann nur kurz. Sie haben sich viel vorgenommen für diese Jubiläumssitzung.
Sobald „Tagesordnungspunkt 1 – Ansprache des Bundespräsidenten“ erledigt ist, harren allein heute mehr als achtzig Drucksachen der Beratung. Ja, beim Bundesrat ist eben auch das tausendste Plenum vor allem eine Arbeitssitzung. Auf Sie warten der „Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über eine Pilotregelung für auf der Distributed-Ledger-Technologie basierende Marktinfrastrukturen“ und der „Entwurf eines Gesetzes über den wasserwirtschaftlichen Ausbau an Bundeswasserstraßen zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele der Wasserrahmenrichtlinie“.
Solche Wortungetüme werden gelegentlich belächelt, aber dahinter verstecken sich große politische Themen, wie hier die Digitalisierung oder der Umweltschutz. Und selbst dem unbedarften Beobachter zeigt diese Tagesordnung auf ganz eindrückliche Weise: Der Bundesrat ist ein Ort der Arbeit. Ein Ort, an dem man nach der Weber‘schen Definition von Politik harte Bretter bohrt, mit Leidenschaft und Augenmaß. Ein Ort, an dem für unsere Demokratie gearbeitet wird.
Wenn ich heute hier spreche, dann blicke ich auf eigene Erfahrungen und Erinnerungen zurück. Während mehr als einem Drittel aller bisherigen Bundesratstreffen, das sind etwa 350 Plenarsitzungen, stand ich selbst in unterschiedlichen Verantwortungen – mal im Land, mal im Bund; mal in der Regierung, mal in der Opposition. Ich weiß deshalb gut, mit welch brennender Eile zwingende Bundesinteressen in den Bundesrat getragen werden und wie in den Staats- und Senatskanzleien dann der Ärger über notorische Bitten um Fristverkürzung wächst. Und ich weiß auch, wenn Sie mir das gestatten, wie die Welt plötzlich ganz anders aussehen kann, sobald man die Seiten wechselt, bei mir etwa aus einer Staatskanzlei ins Bundeskanzleramt, und es dann nicht schnell genug gehen kann und Verständnis für weitere Beratungsrunden auf der Länderebene gelegentlich fehlt. Wer den Weg in die eine oder andere Richtung gegangen ist, hat jedenfalls den Vorteil, die Nöte beider Seiten zu kennen. In meiner heutigen Aufgabe hilft mir das sehr.
Der föderale Aufbau der Bundesrepublik folgt einem hohen Ethos, ist aber im Alltag bisweilen eine Herausforderung. Es hat nicht an Stimmen gefehlt, die das vermeintliche „Vetospiel“ beklagt und die „Unregierbarkeit“ der Republik beschworen haben. Wahr ist: Der deutsche Föderalismus ist vielstimmig und vielfältig – und das ist kein Ergebnis irgendwelcher Fehlentwicklungen, sondern war so gewollt. Es ist das Wesen unseres Bundesstaates: Unsere Demokratie gelingt nicht trotz der unterschiedlichen Sichtweisen, sondern erst dank des Zusammenwirkens und des Ausgleichs all dieser legitimen Perspektiven und Interessen. Einheit in Vielfalt, aus vielen Stimmen eine gemeinsame Politik – diese Ordnung hat mehr als einmal Handlungsfähigkeit bewiesen, auch und gerade in Zeiten der Krise.
In Krisenzeiten steht die Leistungsfähigkeit des Staates ganz besonders auf dem Prüfstand. In der Finanzkrise 2008, in der jahrelangen Euro-Krise, die darauf folgte, in der sogenannten Flüchtlingskrise 2015 oder nun seit einem Jahr in der Corona-Krise: In Deutschland schauen wir stets auf den Gesamtstaat aus Bund und 16 Ländern. Die föderale Ordnung ist fester Teil unseres politischen Selbstverständnisses – und vom Grundgesetz durch die Ewigkeitsklausel geschützt. Aber gerade in Krisenzeiten wie heute, wenn 16 Länder mit 16 Corona-Verordnungen auf die Herausforderung der Epidemie antworten, steht der deutsche Föderalismus unter verschärfter Beobachtung.
Zwei Wellen der globalen Pandemie haben unser Land inzwischen erfasst. Impfungen bringen seit dem Jahreswechsel Hoffnung. Aber gerade die zurückliegenden beiden Monate waren eine schrecklich dunkle Zeit. Mehr als 60.000 Menschen sind dem Virus hierzulande bereits zum Opfer gefallen. Viel zu viele Menschen leiden unter den Folgen der Infektion, viel zu viele müssen um das Leben geliebter Menschen bangen, viel zu viele trauern um Angehörige und Freunde.
Wirtschaftliche Existenzen sind gefährdet, Läden, Hotels, Theater, Restaurants, Schulen und Kitas geschlossen. Der Lebensalltag steht Kopf, und das nun schon seit Monaten. Die Geduld der Menschen wird auf eine nie da gewesene Probe gestellt. Wenn aber ein Drittel der Bevölkerung noch härtere Beschränkungen will, ein Fünftel sich aber schon jetzt völlig überfordert fühlt – und der Zuspruch für die aktuelle Politik in beide Richtungen verloren geht –, dann stehen politisch Verantwortliche vor einer sehr, sehr schwierigen Aufgabe – im Bund und in den Ländern gleichermaßen.
Zwischen Lockdown und Lockerung findet ein zähes Ringen statt, nicht zum ersten Mal und ganz aktuell wieder in dieser Woche. Und Sie alle spüren: Der Lockdown zehrt an uns, die Nerven liegen blank.
In einer solchen Situation ist Streit unvermeidbar. Worauf es mir ankommt: Der Kampf gegen die Pandemie darf nicht zum Schwarzer-Peter-Spiel zwischen den staatlichen Ebenen werden. Vergessen wir bitte nicht: Unser Feind sitzt nicht in Brüssel oder Berlin, nicht in Staatskanzleien oder Pharmakonzernen. Unser Feind ist das vermaledeite Virus! Allen, die in Land oder Bund oder in Europa politische Verantwortung tragen, sage ich: Gelingt uns der Kampf gegen das Virus, gewinnen alle. Verlieren wir ihn, verlieren alle.
In einer solchen Jahrhundertkrise kann auch die tausendste Sitzung des Bundesrates kein Anlass sein, lange innezuhalten. Das Ineinandergreifen der Politik von Bund und Ländern, das Zusammenwirken unserer staatlichen Einrichtungen entscheidet in diesen Tagen buchstäblich über Leben und Tod. Dabei zeigt uns die Krise die Stärken unseres Bundesstaates – aber sie legt auch seine Schwächen offen. Und am Ende geht es nicht nur um die Bewältigung einer Pandemie. Es geht auch um die Zukunft der Demokratie.
Unsere Demokratie ist nicht immun gegen Anfechtungen. Das Bild, das unser Staat in seiner Gesamtheit abgibt, prägt das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Demokratie, in ihre Institutionen und Verfahren. So gern die Vielfalt in den Regionen gelebt wird, so sehr erwarten die Menschen Einigkeit im Umgang mit Krisen und Katastrophen. Deshalb bemisst sich das Vertrauen der Menschen in diesen Krisentagen nicht nur an der Performance einzelner Repräsentanten, sondern am Zusammenspiel von Bund, Ländern und Kommunen und an der transparenten und verständlichen Erklärung von Entscheidungen. Kurzum: an der gemeinsamen Fähigkeit, die Pandemie in den Griff zu bekommen.
Ob im Bundesrat, in der Ministerpräsidentenkonferenz, bei Treffen mit der Bundeskanzlerin oder bei den Fachministertreffen – und bei aller Leidenschaft in der Sache – dürfen wir eines niemals vergessen: Wenn es ums Ganze geht, tritt die Demokratie dem Bürger nicht in seiner bayerischen, thüringischen oder Hamburger Prägung gegenüber. Entscheidend ist vielmehr das Vertrauen der Menschen in gesamtstaatliches Handeln!
Unser Bundesstaat entstand nach 1945 nicht im verfassungspolitischen Vakuum. Wer sich zum ersten Mal mit dem deutschen Föderalismus beschäftigt, der mag vor allem historische Kontinuität erkennen. Deutschland war schon immer ein Land der Länder. Der heutige Bundesrat hat sein Vorbild ohne Frage im Bundesrat, den Bismarck einst für den Norddeutschen Bund und später das Kaiserreich konstruierte. Der jedoch hatte nichts mit Demokratie zu tun – im Gegenteil, er diente vor allem der Sicherung von Fürstensouveränität gegen Parlamentarismus und demokratische Mitbestimmung. Fragt man genauer nach den Prinzipien unserer Verfassung, dann lernt man schnell: Namensgleichheit bedeutet nicht bruchlose historische Kontinuität.
Im Gegenteil hat sich Deutschland erst im Laufe der Zeit herangetastet an eine gelingende Form der föderalen Ordnung, sich angenähert an eine erfolgreiche Art der Einbindung der Gliedstaaten in das Regieren des Ganzen. Die föderale Ordnung des deutschen Nationalstaates war lange Zeit von der Übermacht Preußens bestimmt. Dieser Ordnung fehlte die Freiheit und die Begegnung aller Länder auf Augenhöhe – mit Folgen für das Funktionieren des Gesamtstaats. John Röhl schreibt zur „Unfertigkeit des Reichsbaus“ von 1871, die Entwicklung zum einheitlichen modernen Verfassungsstaat habe Halt gemacht auf halber Strecke. Manche Fürsten unterhielten sogar weiterhin wechselseitige Gesandtschaften – im Inland! –, und das Reich wurde, so Röhl, teilweise mit den Methoden der Außenpolitik regiert. Die Verantwortung für das gemeinsame Ganze blieb deshalb unterentwickelt, wenn sie überhaupt vorhanden war.
Auch in der Weimarer Republik blieb die bundesstaatliche Ordnung prekär. Den Republikfeinden galt sie als ein weiterer Beleg der Schwäche. Die Zerstörung der Weimarer Demokratie begann spätestens 1932 mit dem „Preußenschlag“, einem Staatsstreich gegen die föderale Ordnung. Das NS-Regime beseitigte dann den Bundesstaat vollständig. Nach Gleichschaltung und NS-Diktatur, Führerkult und der von Deutschland ausgehenden Verheerung von Völkermord und Vernichtungskrieg brauchte es einen föderalen Neubeginn, einen Neuanfang in Freiheit.
Zwar knüpfte die Gründung der Länder noch vor der Wiederherstellung eines Bundesstaates ebenso wie die starke verfassungsrechtliche Stellung der Länder im Grundgesetz an bestehende Prägungen an. Vor allem aber ist unser heutiger Föderalismus Ausdruck von zutiefst antitotalitären und antizentralistischen Überzeugungen, nicht nur bei den Westalliierten – vor allem die Amerikaner machten Druck –, sondern eben auch bei der damaligen Mehrheit im Parlamentarischen Rat.
Auch die DDR bestand bei ihrer Gründung 1949 noch aus Ländern. Doch bereits 1952 erwies sich einmal mehr, dass Föderalismus und Diktatur nicht zusammenpassen. Das SED-Regime zerschlug die Länder und ersetzte sie durch zentral beherrschte Bezirke, nach dem Prinzip des „vormundschaftlichen Staates“, den Rolf Henrich 1989 so eindrücklich beschrieb. Es gehörte zur demokratischen Revolution und es war ein Zeichen der Befreiung, als 1990, noch vor der Wiedervereinigung, in Ostdeutschland die Länder wiedererstanden. Sie fanden ihren Ort im föderalen Aufbau der Bundesrepublik, und vor allem: Die ostdeutschen Länder stifteten viel gute, viel heilsame Identität in den schwierigen Jahren nach der Wiedervereinigung. Und das ist nicht nur so dahingesagt; ich habe das in einem ostdeutschen Bundesland, in dem ich für viele Jahre politische Heimat gefunden habe, persönlich und intensiv erlebt.
Der Föderalismus des Grundgesetzes war nie starr. Verschiebungen im Kompetenzgefüge und in den Finanzbeziehungen gab es immer wieder, begleitet von einer fortlaufenden Debatte über mögliche funktionale Verbesserungen. Die Länder rügen tendenziell eine Auszehrung ihrer Kompetenzen, der Bund möchte in manchen Bereichen mehr mitreden und investieren, darf aber nicht. Das Verfassungsziel einer Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in allen Teilen Deutschlands fordert uns als Gesamtgesellschaft in gleichem Maße wie die Frage einer flächendeckend guten Bildungspolitik; letzteres gerade dann, wenn die Menschen in ihrem Lebenszyklus mobiler sind und immer seltener ihre berufliche Laufbahn dort beenden, wo sie sie 45 Jahre vorher begonnen haben.
Zu meiner eigenen politischen Erinnerung zählen auch zwei Föderalismuskommissionen, die zur Reform der bundesstaatlichen Ordnung antraten, um eine größere und klarere Trennung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern zu erreichen. Ich darf heute im Rückblick bekennen, dass die großen Reformhoffnungen nur zu einem sehr kleinen Teil erfüllt wurden. Viel bedeutender erscheinen mir dagegen die großen, praktischen Gemeinschaftsleistungen von Bund und Ländern in den zurückliegenden Jahrzehnten. Die Solidarität beim Aufbau Ostdeutschlands und bei der Förderung der inneren Einheit zählen an erster Stelle dazu. Auch die Aufnahme und Integration von Hunderttausenden von Geflüchteten sollten wir als Leistungsbeweis unseres Bundesstaates anerkennen. Und ich wünsche uns, dass auch die Bewältigung der Corona-Pandemie eines Tages als eine bestandene Bewährungsprobe gilt. Die Verantwortlichen in Bund und Ländern haben es in der Hand.
Föderalismus bedeutet vor allem Machtbegrenzung. Die Staatsgewalt ist auch vertikal geteilt. Dass die Länder bei der Gesetzgebung und der Verwaltung des Bundes mitreden, heißt, dass kaum etwas völlig autonom und vieles nur im gegenseitigen Einvernehmen entschieden wird. Kurzum: dass niemand rücksichtslos durchregieren kann. Natürlich sind Kompromisse oft langwierig und mühsam – gerade wenn es nicht mehr nur A- und B-Seite gibt, sondern inzwischen neun verschiedene Farbkombinationen aus insgesamt sieben Parteien. Die Beteiligung der Länder bringt neue politische Konstellationen und neue Erfahrungen mit ein. Die Zusammensetzung des Bundesrats spiegelt die politischen Veränderungen in den Regionen – und genau so entspricht es dem Willen des Grundgesetzes.
Der Bundesrat, das ist meine tiefe Überzeugung, verkörpert eine ausgesprochen demokratische, republikanische Lesart des Föderalismus. Er ist eben nicht das überkommene Relikt alter Fürstensouveränität. Er steht für den Parlamentarismus und die Rechtsstaatlichkeit des Grundgesetzes, für Demokratie, Freiheit und die Würde des Menschen! Unserer starken, föderalen, demokratischen Ordnung verdanken wir Deutschen viel – und um diese Ordnung müssen wir uns gemeinsam kümmern.
Die vergangenen Monate und Jahre haben uns gezeigt, wie verletzlich die liberale Demokratie ist. Wir sind Zeugen geworden, wie sie bedrängt wird, wie ihre gewählten Vertreter buchstäblich bedroht werden. In Amerikas Hauptstadt Washington haben Aufständische vor wenigen Wochen gewaltsam beide Kammern des Kongresses besetzt. Und auch hier in Deutschland wehten letztes Jahr, in einem Bild haarsträubender Demokratieverachtung, Reichskriegsflaggen auf den Stufen des Deutschen Bundestages.
Wir sehen im realen Leben, wie eine Minderheit mit den Werkzeugen digitaler Manipulation und mit unverhohlener Demagogie unsere Demokratie verächtlich zu machen versucht. Ich sage heute ganz klar: Als Demokraten dürfen wir das nicht kleinreden und erst recht nicht hinnehmen!
Die Demokratie lebt von starken Institutionen, denn Demokratie heißt nicht radikale Individualität, heißt auch nicht rücksichtsloser Mehrheitswille. Nein, Demokratie heißt Debatte und Überzeugung, Vernunft und Wille zur Wahrheit. Demokratie heißt ausgehandelte Gemeinsamkeit – und zwar nicht nur zwischen Parteien und Fraktionen, zwischen unterschiedlichen politischen Strömungen. Sondern auch zwischen Stadt und Land, zwischen Kulturen, Prägungen und Bedürfnissen, zwischen dem Ganzen und seinen eigenstaatlichen Teilen. Erst unsere Institutionen schaffen Orte der Demokratie, an denen ein solches Aushandeln mit Vernunft und Zivilität gelingen kann.
So können wir im Rückblick ermessen, was für ein verfassungspraktischer Alleskönner mit dem Bundesrat erschaffen wurde. Er verzahnt Bund und Länder, Exekutiven und Legislative, Politik und Verwaltung, Parteien und Koalitionen. Er wählt Verfassungsrichter und Verfassungsrichterinnen, sein Präsident vertritt das Staatsoberhaupt, hat eine eigene Bank und Rederecht im Bundestag. Der Bundesrat trägt regionale und lokale Interessen nach Berlin und, eine tief greifende Veränderung vor bald 30 Jahren, auch bis in die Europapolitik. Viel von seiner Arbeit erledigt er geräuschlos. Selbst bei harten Konflikten geht es im Regelfall sehr gesittet zu – nur bei einer einzigen Ausnahme im März 2002 konnte ich Zeitzeuge sein. Und der wichtige Vermittlungsausschuss tagt nichtöffentlich und verfehlt nur ganz selten ein mehrheitsfähiges Ergebnis.
Bald tausend Sitzungen später lässt sich mit Fug und Recht sagen: Der Bundesrat hat viel beigetragen zur Stabilität der deutschen Demokratie! Es macht Mut, wenn allen Anfechtungen zum Trotz das Vertrauen der Menschen in die Politik und die Demokratie hierzulande weiterhin hoch ist. Wir sind zu Recht stolz auf die Stärke unserer Verfassung – und es ist an uns allen, diese Stärke auch in Zukunft zu bewahren.
Es ist gut, dass unsere debattierende Demokratie auch in der Krise erhalten bleibt, unser Staat zugleich aber reaktionsschnell und kraftvoll handeln kann. Die Corona-Krise zeigt, wie elementar Bund und Länder aufeinander angewiesen sind. Und mittendrin steht der Bundesrat, ein Bollwerk unserer arbeitenden Demokratie.
Er leistet seit sieben Jahrzehnten seinen Teil, stabilisiert unser Land, oft abseits der großen Bühne. Er trägt wesentlich dazu bei, dass unser Föderalismus gelingt und nicht nur die Bundes-, sondern auch die Europapolitik zur Lebensrealität vor Ort passt und bei den Menschen im ganzen Land ankommt. Ausländische Delegationen kommen hier in die Leipziger Straße, um beim Bundesrat eine funktionierende Form des Föderalismus zu studieren.
Herr Präsident, auf Sie, den Bundesrat, ist Verlass, auch wenn so manche Sondersitzung Sie in Krisenzeiten besonders fordert. Für diesen großen Beitrag zum Gelingen unserer Demokratie möchte ich an dieser Stelle allen Mitgliedern des Bundesrates und auch allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Hauses von ganzem Herzen danken!
Lassen Sie uns unserer Verantwortung gemeinsam gerecht werden, damit die, die nach uns kommen, Föderalismus und Demokratie auch bei der zweitausendsten und dreitausendsten Plenarsitzung des Bundesrates feiern können. Natürlich auch dann, wie immer, nur ganz kurz – bevor es direkt, wie jetzt auch, wieder an die Arbeit geht.
Bulletin 23-2